一、问题聚焦
在PPP项目中，投资人与政府之间发生纠纷争议时，关于特许经营协议哪些是行政法律关系、哪些是民事法律关系没有定论。《行政诉讼法》第12条第1款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，实务中如何判断此类违约纠纷处理裁判规则，存在争议。
二、案件背景
宿迁汇龙实业有限公司与泗洪县人民政府、江苏省泗洪经济开发区管理委员会等不履行法定职责一案中（（2016）苏行终1007号），2003年9月5日，泗洪开发区管委会（甲方）与汇龙公司（乙方）签订《合作协议书》一份。根据双方签订的合作协议第三条的约定，在协议签订两个月内，泗洪县政府、泗洪开发区管委会和泗洪国土局应向其提供41.2亩土地的国有土地使用权证，现在汇龙公司仅拿到了15亩土地的国有土地使用权证，现提起诉讼，要求泗洪县政府、泗洪开发区管委会和泗洪国土局按照协议约定，向其提供尚欠的26.2亩土地的国有土地使用权证。泗洪县政府、泗洪开发区管委会和泗洪国土局就《合作协议书》是不是行政合同，本案应不应当作为行政案件处理存在争议。
三、法院观点
一审法院认为，根据洪招委发[2002]3号文件的规定，泗洪开发区管委会具有招商引资的责任，其依据洪招委发[2002]3号文件的精神，与汇龙公司汇龙公司经协商签订《合作协议书》具有招商引资促进当地经济发展的公益目的，该协议具有行政法上权利义务内容，属于行政协议，汇龙公司作为行政协议的相对方，对行政机关不依法履行协议约定不服有权向法院提起行政诉讼。
二审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》的规定，泗洪开发区管委会基于招商引资促进当地经济发展的公益目的，与汇龙公司经协商签订《合作协议书》，具有行政法上权利义务内容，属于行政协议。上诉人汇龙公司作为该行政协议的相对一方，对行政机关不依法履行协议约定不服，有权向法院提起行政诉讼。
四、律师评析
特许经营协议中交织着两种性质不同的法律关系，特许经营合同是兼具民事合同和行政合同性质的混合合同。争议法律关系实际性质的确定，不能仅凭一方主体的特定身份确定简单认定为行政纠纷，也不能因为其中具有的民事因素性直接认定为民事纠纷，而是通过合同主体、目的和内容综合判断。本案中，泗洪开发区管委会基于招商引资促进当地经济发展的公益目的与汇龙公司经协商签订《合作协议书》，一方面泗洪开发区管委会作为行政主体，汇龙公司作为行政相对人，另一方面泗洪开发区管委会履行的是具体行政行为，具有行政法上权利义务的内容，应当认定为行政法律关系争议。
五、团队观点
在判断PPP项目中投资人与政府之间的违约纠纷处理裁判规则时，应从争议与行政主体行使行政职权、与具体行政行为是否有关的角度，具体分析。
若争议与行政主体行使行政职权、与具体行政行为有关，则应认定为行政法律关系。例如，邱银生因与长汀县国土资源局履行行政合同一案中（（2018）闽08行终80号），二审法院认为双方当事人签订的《国有建设用地使用权出让合同》，是长汀县国土资源局为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与邱银生中标订立的具有行政法上权利义务内容的协议，依《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，属于行政协议。
若争议与行政主体行使行政职权、与具体行政行为无关，则应当认定为民事法律关系。辉县市人民政府与河南新陵公路建设投资有限公司合同纠纷管辖权异议一案中（（2015）民一终字第244号），最高法院认为，虽然合同的一方当事人为辉县市政府，但合同相对人新陵公司在订立合同及决定合同内容等方面仍享有充分的意思自治，并不受单方行政行为强制，合同内容包括了具体的权利义务及违约责任，均体现了双方当事人的平等、等价协商一致的合意；本案合同并未仅就行政审批或行政许可事项本身进行约定，合同涉及的相关行政审批和行政许可等其他内容，为合同履行行为之一，属于合同的组成部分，不能决定案涉合同的性质。从本案合同的目的、职责、主体、行为、内容等方面看，合同具有明显的民商事法律关系性质，应当定性为民商事合同。
六、总 结
PPP项目中，投资人与政府双方签订的特许经营协议中交织着两种性质不同的法律关系，政府可能同时扮演着行政主体和民事合同一方当事人的双重身份。争议法律关系的性质判断，不能仅凭一方主体的特定身份确定，需判断争议是否与行政主体行使行政职权相关。
