财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号）（以下简称“92号文”），旨在以PPP项目库管理为抓手，进一步规范PPP项目运作，推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源，促进PPP事业可持续发展。根据92号文规定，“……违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的”。那么如何正确理解“债务性资金充当资本金”呢？根据《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号文）规定，对资本金进行穿透审查，禁止以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的情形。因此，目前相关政策制度禁止“以债务性资金充当资本金”，并要求向上穿透审查是否为债务性资金，否定社会资本方或政府出资方以其债务性资金充当项目资金的行为。但是这里需要讨论的是，对于项目资本金之外融资部分资金的融资渠道、融资方式是否受到禁止债务性资金融资的限制呢？
应当指出的是，92号文规定的不得以债务性资金充当资本金，是为了防止因资本金“空心化”，导致社会资本长期运营责任的“虚化”。对社会资本尤其是民营资本来说，要求项目资本金比例20%~30%必须到位且不得以债务性资金充当资本金，如此规模的资本金对社会资本来说已经是极大的负担，对于项目资本金之外融资部分资金的融资渠道、融资方式等并未作禁止性或限制性规定，因此，项目融资部分资金来源、融资方式项目公司（社会资本方）可依据PPP合同的约定，按时足额到位。在实践中，以项目公司向其他法人股东借款方式，通过项目债务融资方式，筹集资金进行该项目改扩建或者为了生产、经营所需订立借贷合同等，不属于财办金[2017]92号、苏财金[2017]92号及财金[2018]23号文禁止性规定情形，项目公司可以通过合法方式筹集项目资本金以外的资金。
作者：上海市锦天城（南京）律师事务所 专职律师 陈玉蓉
陈玉蓉律师，上海市锦天城（南京）律师事务所专职律师，主要执业领域为房地产、建筑工程、公司商事争议纠纷、法律顾问等。
主办和参与办理了多起大中型建设工程施工企业和房地产公司的诉讼纠纷案件，并担任多家国有企业的法律顾问，获得了企业的一致好评。
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王芳律师团队介绍
王芳律师团队主要执业领域为房地产建设工程、重大商事争议解决、PPP法律业务，
从业十六年以来，先后在南京、上海、徐州、盐城、淮安、宿迁、南通、镇江、马鞍山等地
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