建设工程项目中通常存在多道行政许可审批程序，如：规划许可审批、土地批准审批、“大循环”审批、施工许可审批等等，有些审批手续能否取得甚至直接影响到工程项目能否顺利进行，而经常提及的“四证”具体是指“国有土地使用权证”、“建设用地规划许可证”、“建设工程规划许可证”和“建设工程施工许可证”。若建设项目“四证”不齐，一旦出问题，往往会涉及到建设项目本身是否合法及施工合同是否合法的问题，因此，施工企业在签订建设工程施工合同前需要搞清楚“四证”的作用和对合同效力的影响。

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2018〕20号）

第二条 当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持，但发包人在起诉前取得建设工程规划许可证等规划审批手续的除外。

发包人能够办理审批手续而未办理，并以未办理审批手续为由请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院不予支持。
 

因建设项目“四证”不齐，尤其是未办理建设工程规划许可证，其行为是违反了《土地管理法》、《城乡规划法》等，是否意味着违反了上述法律行政法规必然导致发包人与承包人签订的建设工程施工合同无效？故要判断“四证”对建设工程施工合同效力的影响，首先，要识别未按规定取得建设工程规划许可证等规划审批文件违反规定中，哪些是效力性强制性规定，哪些是管理性强制性规定，只有违反效力性强制性规定的行为才应当被认定无效。

一、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证“两证”不能少

建设用地规划许可证制度的目的在于通过对建设用地进行事先控制，消除未来城市规划的不确定性，从而实现国家资源的有效配置和合理利用，建设用地规划许可证的取得关乎国家和社会公共利益；另外从效力上来说，建设工地规划许可证是建设工程规划许可证的前提，但并不意味着取得建设工地规划许可证必然获得建设工程规划许可证，而建设工程规划许可证同样涉及社会公共利益。

因此，未办理建设用地规划许可证与建设工程规划许可证的行为即违反了《土地管理法》第43条、《城乡规划法》第37条、第38条-40条关于建设单位申请建设用地规划许可、建设工程规划许可证的规定，属于违反效力性强制性规定的范畴。该行为属于违反《合同法》第52条第5项规定的违反法律、行政法规效力性强制性规定的行为，即建设单位与承包方签订的建设工程施工合同标的（即建设项目本身）违法，即属违章建筑，进而导致签订的建设工程施工合同无效。
 

         二、国有土地使用权证、建设工程施工许可证非必备

根据《土地管理法实施条例》第5条规定，“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。”该规定国有土地使用权证仅属于确权性质的管理性强制性规定，未办理国有土地使用权证并不会侵害国家、集体和社会公共利益，国家应当尊重当事人的意思自治，无需对当事人签订的建设工程施工合同的效力进行过多干预，建设单位未取得国有土地使用权证，不影响建设工程施工合同的效力。

至于建设工程施工许可，属于行政管理范畴，并不影响建设工程施工合同的效力。建筑工程施工许可证是建设行政主管部门对建设工程项目加强监管的一种行政手段，不具备建筑工程施工许可证会受到建设行政主管部门的行政处罚。因此，建筑工程施工许可证的办理属于管理性规范，不影响建设工程施工合同的效力，各地法院也多采纳为此观点，如《江苏省高院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》、《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》、《浙江省高级人民法院民事审判第一庭关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》等文件中均予以明确体现。

合同效力补正规则

一、发包人在起诉前取得建设工程规划许可证等规划审批手续的，应当认定建设工程施工合同有效

在认定合同效力时，既要保证国家对于经济秩序的管理，也要体现民商事法律“促进交易，创造财富”的精神。因此，第二条确立了合同效力的补正规则，即发包人在起诉前取得建设工程规划许可证等规划审批手续的，应当认定建设工程施工合同有效。

有两点需要说明：

1、发包人未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的，其与承包人签订的建设工程施工合同原则上无效。

2、合同效力补正的时间节点明确为“起诉前”，以便当事人在启动诉讼时判断相应风险。这一点与以往审判实务以“一审法庭辩论终结前”时间有所提前。

二、发包人故意不办理审批手续的，应当认定建设工程施工合同有效

发包人作为建设单位办理相关审批手续是其法定义务，如果建设工程项目已经具备办理审批条件的，发包人故意不办理，又以未办理审批手续主张合同无效，其主观上明显存在恶意，明显违背合同义务，此时人民法院不应支持其主张，相反应当认定建设工程施工合同有效，发包人同时负有及时办理各项审批手续的义务以及赔偿因迟延办理相关审批手续给承包人造成的损失。当然承包人需要举证证明办理相关审批手续条件已成就。