【办案实务】如何理解建设工程“未经竣工验收擅自使用”的法律后果
作者：jtcwflawyer|时间：2020-08-13
《建筑法》《建设工程质量管理条例》等法律法规的修订实施，表明我国建设工程规范治理逐步迈入正轨，工程质量管理水平稳步提升，但是实务中仍然存在发包单位擅自使用未经竣工验收的建设工程的现象，影响着建设工程的质量安全，造成很多隐患和弊病。为此，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（二）（以下简称“《建设施工合同解释二》”）明确规定发包人未经竣工验收擅自使用建设工程的，不得再主张使用部分的质量违约责任。由于建设工程质量本身的复杂性，发包单位擅自使用建设工程的原因也具有多样性，因此有关“擅自使用”的标准如何界定，发包单位擅自使用建设工程后需要承担何种法律责任，以及承包单位是否可以因此免除全部质量责任等问题，尚不能一概而论，需要结合工程性质及工程本身质量情况综合认定。
一、“擅自使用”的界定
（一）“擅自使用”的内涵
《建设施工合同解释二》第13条规定，建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。有关“擅自使用”的内涵，它通常指以下三种情形：一是发包单位在工程不具备竣工验收条件情况下组织竣工验收；二是发包单位违反法律规定的程序进行竣工验收；三是发包单位在工程未竣工验收的前提下，私自使用尚未建设完成的工程。有关擅自使用的责任承担范围，应当以发包人实际擅自使用的建筑区域为限，不应及于其他未擅自使用部分。
（二）“擅自使用”的例外情形
1.不同行业建设项目有特别规定的，发包人“试用”行为不应视为“擅自使用”
在工程建设中，发包单位在竣工验收之前未经承包单位同意的所有使用行为并非都属“擅自使用”，发包单位在竣工验收之前部分使用行为实则带有“试用”性质，目的是为及时发现承包单位工程建设中的漏洞，防止直接使用带来的风险。有些建设工程中发包单位的这种使用行为具有法律的明确授权，如《化工建设项目环境保护设施竣工验收办法》(试行)第10条规定，化工建设项目竣工验收主管机关的环保部门在安排环保设施竣工验收工作时，对小型化工建设项目和经过试车、试生产考核，环保设施运行状况良好，主要经济技术指标和处理效果全部达到设计要求的大中型化工建设项目，可将预验收和验收两个步骤的工作合并，简化为一次验收。又如《公路工程竣（交）工验收办法实施细则》第13条第1项规定，公路工程竣工验收应具备车试运营2年以上的条件。此外，即使法律未明确规定，发包单位根据项目性质在竣工前的预先使用也不属于“擅自使用”。在 (2015)渝二中法民终字第00481号案中，重庆市中院认为，亿口鲜公司抗辩仅仅在2012年2月试用了涉案冷库，发现不能达到制冷温度，通知中机西南公司整改，中机西南公司不予回复，经委托第三方锐孚公司改造后才能正常使用涉案冷库。涉案冷库属于冷藏设备，在未经验收的情况下擅自投入使用肯定会造成巨大的经济损失。因此，亿口鲜公司“试用”冷库的行为不属于“擅自使用”。
2.因承包人原因导致工程无法竣工验收的，发包人使用工程一般不属于“擅自使用”
承包单位有时因施工能力、现场管理、资金管理等方面的问题，在没有竣工验收的情况下草草撤场，发包单位在无奈之下先行使用未完成竣工的工程，此时承包单位再以《建设施工合同解释二》第13条的规定主张发包单位违约在先，要求减免自身工程质量责任的，通常不会得到法院支持。在(2016)新27民终450号案中，新疆博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院认为，2013年8月以后，山东美达公司撤离施工现场，再未对涉案工程进行施工或办理相关交工手续，直至2015年5月15日长达近两年时间，属严重违约行为。阿拉山口正裕公司为减少损失，开始使用该工程，不属于擅自使用，由此产生修复费用，系因山东美达公司施工工程质量不合格造成，应由其承担责任。故，由于承包单位不配合而影响工程竣工验收，发包单位为防止损失扩大而提前将工程投入使用的，不属于法律规定的“擅自使用”，这也启示承包单位，擅自撤场的行为不仅不能够免除自身的质量保修义务，往往还会增加违约风险，得不偿失。
二、“擅自使用”的法律后果
（一）视为工程质量合格，承包人不再承担工程质量违约责任，但仍应承担工程保修义务
在(2019)最高法民再166号纠纷案件中，最高法院认为，施工方对建设工程应承担的质量责任，包括对工程施工中出现的质量问题及经验收不合格工程应承担的质量返修责任，以及对经验收合格的工程在使用过程中出现的质量问题应承担的保修责任。临峰公司未经竣工验收擅自使用，只是推定工程质量合格，并不能免除承包人对案涉工程质量保修义务。故原判决关于在欠付工程款中扣除保证金的认定正确，中业公司主张不应当予以扣减的再审理由不能成立。
案件评析：通常情况下，发包单位擅自使用未经竣工验收的建设工程，视该工程质量合格，如果该工程在使用过程中发现质量问题的，发包单位通常会丧失追究承包单位质量违约责任的请求权，但是承包单位仍然负有质量保修责任。《建筑法》《建设工程质量管理条例》等多部建设工程领域的法律法规都规定了承包单位对工程质量的保修责任，《建筑法》第80条规定，在建筑物的合理使用寿命内，因建筑工程质量不合格受到损害的，有权向责任者要求赔偿。《建设工程质量管理条例》第32条规定，施工单位对施工中出现质量问题的建设工程或者竣工验收不合格的建设工程，应当负责返修。第40条第3款规定，建设工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。
概而言之，通常情况下发包单位擅自使用未经竣工验收的建设工程的，可以推定工程合格，同时擅自使用之日即视为工程竣工验收合格之日，工程施工过程中因原材料、施工技术等原因产生的质量问题，发包单位将无法就质量违约再行追索，承包单位只承担质量保修义务。其合理性在于，工程竣工验收意味着发包单位对工程质量的认可，也即排除了承包单位存在不符合工程建设强制性标准、技术规范或者合同约定等的可能性，但是工程质量保修责任作为工程竣工后承包单位对发包单位在下一阶段承担的责任，即使发包单位擅自使用未经竣工验收的建设工程，承包单位仍然需要在保修期限内对保修范围内的工程承担质量保修责任。
（二）承包人不当然免除全部质量修复责任
在(2010)苏民终字第0188号纠纷案件中，江苏省高院认为，屋面广泛性渗漏属客观存在并已经法院确认的事实，竣工验收合格证明及其他任何书面证明均不能对该客观事实形成有效对抗，故南通二建根据验收合格抗辩屋面广泛性渗漏，其理由不能成立。其依据《建设工程质量管理条例》，进而认为其只应承担保修责任而不应重作的问题，同样不能成立。因为该条例是管理性规范，而本案屋面渗漏主要系南通二建施工过程中偷工减料而形成，其交付的屋面本身不符合合同约定，且已对恒森公司形成仅保修无法救济的损害，故本案裁判的基本依据为民法通则、合同法等基本法律而非该条例，根据法律位阶关系，该条例在本案中只作参考。本案中屋面渗漏质量问题的赔偿责任应按谁造成、谁承担的原则处理，这是符合法律的公平原则的。
在（2014）民提字第00015号纠纷案件中，最高院认为，工程竣工验收合格并不当然导致修复责任的免除。本案中，案涉工程虽然已经竣工验收合格，但根据一审法院委托司法鉴定机构作出的鉴定结论，该四项隐蔽工程存在与设计图纸不符合的问题，星星公司亦未能就此提供经永信公司和监理机构同意或者确认变更的相关证据，故星星公司应当对上述四项隐蔽工程承担与设计图纸不符的修复义务，星星公司主张其不应承担修复义务的理由不能成立，二审判决星星公司对该四项隐蔽工程进行修复，否则扣除修复费用624123元正确，本院予以维持。
案件评析：上述案例说明，建设工程经竣工验收合格后承包单位虽然原则上无需再承担质量违约责任，但如果工程存在明显且重大的质量问题，或重大质量问题经司法鉴定后客观存在，即使经过竣工验收或者发包人已经实际使用的，承包单位仍然可能有承担质量违约责任的风险。这是因为当承包单位偷工减料、不按设计施工图纸建设工程致使工程存在重大质量问题时，如因此免除承包人的质量修复义务，违反了《民法典》《合同法》的基本原则。《合同法》第107条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。因此，即使按照其他法规文件中规定的标准认定或推定工程质量合格，这种行为也不为社会公序良俗和基本法律原则所容忍，承包单位也要承担质量修复责任。同时，鉴于竣工验收或发包人擅自使用的法律效果在于工程质量被发包单位认可，故非重大质量问题的，法院不宜轻易启动质量鉴定程序或否定工程验收合格的效力，此乃对合同履行过程中双方意思自治原则的破坏。
三、总结
发包单位在工程建设中应尽量避免出现未经竣工验收擅自使用工程的情形，如因承包人原因导致工程无法竣工验收的，发包单位应注意做好证据固定工作，证明该行为是由于项目工程自身的性质或承包单位的原因导致的，或证明因承包单位施工时违背合同约定导致工程存在重大质量问题，并由此向承包单位主张质量违约责任。如果发包单位无法向法院证明上述情况，可能需要自行承担擅自使用工程的不利后果，即丧失追索工程质量违约金的可能。
对承包单位而言，可在签订《建设工程施工合同》时与发包单位约定发包单位擅自使用未经竣工验收的建设工程时相关责任的免除条款，并在发生类似情况时尽可能证明发包单位的擅自使用行为并非由己方的过错或过失引起，但是即使发包人擅自使用工程的，也不免除承包单位工程质量保修义务。此外，应当提醒承包单位在建设施工过程中要加强施工全过程管理，注重对工程质量把控，避免出现重大质量问题。
王芳律师团队介绍
王芳律师团队主要执业领域为房地产建设工程、重大商事争议解决、PPP法律业务，
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撰稿：陈蓓
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